Er det rimelig og hensiktsmessig at grunneier må ta alt ansvaret for skredsikring?

Hvem skal ta kostnaden for å sikre en eiendom for skred når en ny fareutredning viser at den ligger i en faresone? Det spørsmålet fikk mye oppmerksomhet i kjølvannet av Gjerdrum-skredet – og den blir stadig mer aktuell i takt med klimaendringene og andre samfunnsendringer.

Og det er et spørsmål det ikke er så enkelt å svare på.

– Sånn som det er nå, kan ikke grunneier forvente hjelp fra kommunen eller staten, forklarer Lene Sandberg, stipendiat ved Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet.

Sandberg skriver nå doktoravhandling om rettslige spørsmål knyttet til forebygging av skredfare. Hun forklarer at fokuset for naturskaderetten tradisjonelt har vært gjenoppbygging. Her finnes det svært gode forsikrings- og erstatningsordninger – etter at skaden har skjedd. Også når det gjelder ny bebyggelse virker det som at ordningene fungerer godt, ifølge Sandberg.

Realiteten er en helt annen når det gjelder sikring av eksisterende bebyggelse som tidligere stod på trygg grunn. I dag er ansvaret fordelt mellom grunneier, kommune og stat. Problemet er at rekkevidden for ansvaret til hver enkelt aktør, er svært uklar.

Lene Sandberg, stipendiat ved Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

– Man vet ikke hvor ansvaret for forebygging og sikring starter, og hvor det slutter. I henhold til naturskadeloven § 20 hadde kommunen opprinnelig en plikt til å iverksette forebyggende tiltak. Etterfølgende rettspraksis og lovetterarbeid viser derimot en rettsutvikling i retning av at kommunen ikke har en plikt. Det forstyrrer ansvarsplasseringen, sier Sandberg, og fortsetter:

– Her er det en uavklart gråsone mellom forebygging eller varige sikringstiltak og frem til faren er overhengende, da det blir snakk om redningstiltak.

Hva må til for for å lykkes med varige og fremtidsrettede løsninger? Ansvarsfordelingen for skredforebyggende tiltak er bare en av problemstillingene som skal belyses under konferansen Vann, avløp og nye rettsregler 2022. Meld deg på konferansen!

Er lovforslaget egnet til å løse utfordringene?

Da Gjerdrum-utvalget la frem sin andre delrapport tidligere i år var de klare i sin tale: Sikringen mot naturkatastrofer er ikke god nok. Utvalget mener likevel at det er mulig å unngå de aller fleste alvorlige kvikkleireskred – dersom risikoreduserende tiltak prioriteres. I sin rapport tar de til ordet for at ansvarsfordelingen forankres i en ny lov for naturskadesikring.

Sandberg stiller spørsmål til om lovforslaget er egnet til å bøte på de utfordringene vi har i dag, grunnet manglende avklaring av ansvarsfordelingen og rekkevidden. Hun påpeker at lovforslaget fastslår at staten skal «iverksette sikringstiltak der det er nødvendig for å avverge overhengende fare for menneskeliv eller skader på større verdier umiddelbart før, under eller rett etter en flom- eller skredhendelse.»

– Her pålegger Gjerdrum-utvalget staten langt på vei det ansvaret den allerede har for sivilbeskyttelse. Staten vil med dette ikke få et ansvar for varige sikringstiltak, men snarere redningstiltak, sier Sandberg.

Videre skal kommunen, ifølge lovforslaget, utrede risiko for naturskader og informere grunneier dersom det foreligger et overvåkings- eller sikringsbehov. Kommunen skal da kunne pålegge eier og bruker av fast eiendom å sikre eiendommen. En bestemmelse i sivilbeskyttelsesloven § 24 gir allerede DSB (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap) et lignende mandat, men denne blir knapt brukt, opplyser Sandberg. Hun mener derfor at lovforslaget er egnet til å vekke denne sovende bestemmelsen.

– Den må i tilfelle vurderes opp mot eiendomsvernet i Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Problemet her er blant annet at kommunen ikke kan pålegge grunneier å sikre dersom det er umulig eller uforholdsmessig byrdefullt, for eksempel fordi grunneier ikke har råd, sier Sandberg, og fortsetter:

– Jeg stiller også spørsmål ved om erstatning og forsikring kan avkortes i større grad enn i dag med grunnlag i at grunneier har fått pålegg om sikring, men ikke etterfulgt pålegget. Dette medfører at grunneier løper ytterligere en risiko.

Kommunens plikt til å sikre eksisterende bebyggelse er derimot foreslått fjernet. Sandberg forklarer at det vil innebære en stor realitetsendring for de kommuner som har tolket kommunens plikt etter naturskadeloven § 20 på ordet. Hun frykter at kommunenes insentiv til å forebygge dermed potensielt blir svakere.

– Slik rettsutviklingen har vært, vil ikke lovforslaget medføre nevneverdig realitetsendring for kommunene, ei heller for staten, sier hun.

Bagatellmessige støttemidler

Lovforslaget innebærer altså at grunneier potensielt må bære sikringsansvaret alene. Det er nemlig i utgangspunktet grunneieren som blir sittende med regningen for potensielt svært kostbare sikringstiltak.

Viser en ny fareutredning at eiendommen ligger i en faresone, kan det også medføre tap i markedsverdi og avkortning av forsikringspremie og erstatning etter at skaden har skjedd.

– Man må stille spørsmål om hvilken risiko det er rimelig å be grunneier ta. Det er naturlig at grunneier har ansvar for egen sikkerhet, men forutsigbarheten blir en annen når ny fareutredning avdekker at eiendommen ligger i risikosone. Hvis det er sånn at kommunene ikke har råd til å gjennomføre sikringstiltak, hvordan kan man da forvente at grunneierne har det? spør Sandberg.

– Problemet med at grunneier får hovedbyrden, er at det ikke vil løse utfordringen med at det ikke sikres i tide. I en situasjon der flere grunneiere rammes av risikoen, kan man ser for seg at mange blir sittende på gjerde i påvente av at noen andre tar det første steget. Hvordan skal ansvaret da organiseres?

Hun påpeker at grunneierne riktignok har mulighet til å søke til Norges Vassdrags- og Energidirektorat (NVE) om støtte til sikringsforebygging. Per i dag gjøres det via kommunen. Men denne tilskuddsordningen er ikke rettighetsbasert og sikringsbehovet er langt større enn det NVE har midler til.

En kostnadsanalyse fra 2020-2021 viser at det vil koste 50 milliarder kroner å dekke dagens sikringsbehov. I statsbudsjettet for 2022 er det satt av 500 millioner til klimatilpasninger generelt, både nasjonalt og internasjonalt.

– Godt over halvparten av søknadene til NVE avslås. Ikke fordi tiltakene ikke er nødvendige, men fordi midlene er bagatellmessige i forhold til behovet. Dersom kommunene ikke lenger har plikt til å iverksette sikringstiltak, må det vurderes om grunneier kan søke direkte, men da kan en regne med mange søknader fra grunneiere, mener Sandberg.

Mer ansvar til staten?

Hvordan skal så ansvarsfloken nøstes opp på best mulig måte?

– Økte bevilgninger til NVE vil være en fin ting, men statlige ordninger bør ikke være en hvilepute man kan lene seg på. Dette er en stor og kompleks problemstilling, og jeg tror man må jobbe tverrfaglig mot et felles mål, sier Sandberg.

Hun ser behovet for økte insentiver til forebygging på flere nivå. EUs taksonomi for bærekraftig aktivitet kan påvirke markedet i retning av større insentiver til klimatilpasning, eksempelvis i forsikringsbransjen og banker. Blant annet kan man se for seg at det kan komme forsikringsprodukter som gir lavere premie hvis grunneieren gjennomfører klimatilpasninger.

– Også banker som har pant i boliger bør ha en interesse av at boligene opprettholder markedsverdien, sier Sandberg.

Uansett hvordan lovverket utformes, mener hun at det er viktig å definere hvor stort samfunnsproblem skredfare vil utgjøre som følge av klimaendringer.

– Hvis skredrisiko sees som et samfunnsproblem, som en trussel mot velferdssamfunnet, kan en stille spørsmål ved om ansvaret i større grad burde plasseres hos staten enn slik det er i dag. Lovforslaget innebærer økte midler til NVE, så utvalget er på ballen her. Problemet med økte midler til staten, er at det bidrar til å redusere insentivene, sier Sandberg.

– Dersom vi som samfunn ser på naturskader som «force majeure»-tilfeller som rammer tilfeldig, slik vi gjør ved tilfeller av naturskadeforsikring, er det naturlig at staten tar et større ansvar for forvaltningen av skredrisikoen.

Hva må til for å lykkes med varige og fremtidsrettede løsninger? Ansvarsfordelingen for skredforebyggende tiltak er bare en av problemstillingene som skal belyses under konferansen Vann, avløp og nye rettsregler 2022. Meld deg på konferansen!